Земские управы: краткая характеристика. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Земство обедает. Картина художника Мясоедова Г.Г., 1872

Земство. Термин этот образован от слова « земля». Что такое земство, когда были созданы земские учреждения в России? Каковы были их полномочия? Разберёмся в этом.

Земство

Земство, или земские учреждения, - это органы местного сельского самоуправления. Они были учреждены согласно земской реформе 1864 года в правление императора Александра II.Просуществовали земства довольно долго. До 1918 года продолжали свою работу земские учреждения в губерниях и уездах, а до 1917 года - в волостях.

Структура земств в России

Уездные земские учреждения.

Уездное собрание - избиралось на три года из представителей, имеющих недвижимое имущество(землевладельцы, промышленники, торговцы) и представителей сельских обществ. Представители назывались « гласные». Преобладающим большинством в земствах было дворянство.

Во главе уездного земского собрания стоял предводитель уездного дворянства

Собрания собирались раз в году для решения определённых местных задач.

уездная управа , избираемая земским собранием. Во главе управы - председатель и два члена управы.

Губернские земские учреждения

Губернское земское собрание созывалось раз в год для решения наиболее важных вопросов губернии. Предводитель губернского собрания был председателем на данных собраниях.

Постоянным действующим органом была губернская управа , в которую входил председатель и несколько членов.

Губернское собрание состояло не только из гласных, но и из представителей ведомств.

Кто контролировал деятельность земств?

Земства подчинялись непосредственно губернатору и министерству внутренних дел.

Контролировалось исполнение решений земств. Эти решения носили только административно- хозяйственный характер.

С 1890 г. контроль был усилен6 создавались специальные земские присутствия .

Полномочия земств

Определение сборов и повинностей на земские нужды и контроль за их выплатой: на строительство школ, дорог, больниц, мостов, на благотворительность.

Проведение пропаганды агрономических знаний, повышения курсов повышения квалификации, на которые направлялись врачи, учителя, агрономы.

Земства способствовали развитию ремёсел, кустарного производства, внедрению новой техники.

Со временем полномочия земств расширяются. Они стали проводить вакцинацию населения (например, в конце 19 века против оспы), организовывать помощь в неурожайные годы, создавали противопожарную службу, содержали богодельни.

Законодательные акты земской реформы содержали конкретные пункты, в которых чётко указывалась только их административно- хозяйственная роль . Для предотвращения влияния земств на политику были введены специальные законодательные положения: запрет на занятие политической деятельностью, запрещалось организовывать связи с другими земствами.

Однако со временем влияние земств стало расти. Они начали постепенно принимать участие и в политической жизни страны. Так в 1871 году проводились первые нелегальные съезды земств , цель которых - консолидация сил, борьба за демократизацию общества. Созданная нелегально организация « Союз земцев-конституционалистов » начала вести деятельность по изменению общественного строя, принятию конституции (руководители – Пётр и Павел Долгоруковы и Д.И. Шаховский). В 1905 году союз объединился с «Союзом освобождения» и была создана Конституционно- демократическая партия (партия кадетов) .

Значение земств

ЗЕМСКИЕ УПРАВЫ, губернские и уездные исполнительные органы земского самоуправления. Введены земской реформой 1864 года, реформированы Земским положением 1890. Председатель и члены управ (2 человека в уездных, 6 - в губернских) избирались земскими собраниями путём тайного голосования на 3 года, первоначально из числа земских гласных; по усмотрению уездного земского собрания число членов уездной управы могло быть увеличено до 6 человек. С 1890 года и уездная, и губернская управы состояли из председателя и 2 членов, их число могло быть увеличено до 4 (уездные земские управы) или 6 (губернские земские управы) членов; с этого года в состав управ могли избираться не только гласные, но и все лица, пользовавшиеся правом выбора земских гласных; председателем управы могло стать только лицо, пользовавшееся по закону правом поступления на государственную службу. Председателей губернских управ утверждал в должности министр внутренних дел, а председателей уездных управ и (с 1890) членов уездных и губернских земских управ - губернатор. Первоначально председатель и члены земской управы находились на общественной службе, в 1890 получили права государственных служащих (однако, как и ранее, получали жалованье из земских средств). В составе земской управы преобладали дворяне; их доля возросла с введением в действие Земского положения 1890 (таблица).

Земская управа исполняла распоряжения земского собрания, управляла под его руководством земским хозяйством в пределах уезда или губернии, составляла сметы, раскладки повинностей, доклады, собирала и предоставляла земскому собранию все нужные сведения и заключения для обсуждения различных вопросов, ежегодно отчитывалась перед земским собранием о своей деятельности и состоянии учреждений, содержавшихся на средства земств. При возникновении вопросов, не предусмотренных инструкциями и постановлениями земского собрания, решения в земской управе принимались большинством голосов. В экстренных случаях председатель земской управы мог сам принять меры, которые обычно подлежали коллегиальному обсуждению управы.

Земские управы с разрешения земских собраний нанимали на службу различных специалистов - медиков, учителей, статистиков, агрономов, которые вели основную работу во всех отраслях земского хозяйства. Для обсуждения вопросов, связанных с приоритетными направлениями деятельности земств, управы создавали специальные комиссии (при некоторых земских управах их число доходило до 20), в которые входили как гласные земских собраний, так и наёмные служащие.

В городах органами, аналогичными земским управам, были городские управы.

Литературу смотри при статье Земские собрания.

Е. М. Петровичева.

1. Земская реформа 1864г . была проведена на основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях, принятого 1 января 1864 г.

В ходе реформы создавались органы местного самоуправления: в губерниях и уездах избирались земские собрания и управы. На них возлагались: ведение местных хозяйственных дел; содержание земских зданий и путей сообщения; строительство и содержание школ и больниц; мероприятия по благотворительности; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры и др.

Губернские и уездные земские собрания, а также земские управы были выборными органами. Собрания и управы возглавлялись выборными председателями. Земское собрание и земская управа избирались сроком на три года.

Выборы проводились раздельно по куриям. Для этого все население уезда делилось на 3 курии: 1 курия- землевладельцы; 2 курия- собственники недвижимого имущества в городе; 3 курия – крестьяне.

Губернские и уездные земские управы являлись исполнительным органом. Губернские и уездные земские собрания являлись представительными органами . Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года. Органами волостного управления были: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и другие должностные лица.

Губернское земское собрание состояло из 29 до 62 гласных, которые избирались уездными земскими собраниями, председателем был губернский предводитель дворянства, царь мог назначить председателем другое лицо

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов, избранных губернским земским собранием из числа гласных.

Уездное земское собрание состояло из земских гласных и членов по должности - председатель управления государственным имуществом, городской голова уездного города и др.

Уездная земская управа являлась исполнительным органом, избиралась на уездном земском собрании. Члены управы утверждались губернатором, а председатель управы - Министром внутренних дел.

Земства действовали под строгим контролем правительственных органов в лице губернатора и местной полиции

3. Земская реформа 1864 г. положительно сказалась на развитии местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения. Земские органы способствовали становлению общественно-политической жизни, стали своеобразной политической школой, через которую прошли представители либерального и демократического общественных направлений.

Однако реформа не сформировала централизованной системы управления. Деятельность земских органов контролировалась губернаторами и Министерством внутренних дел, которые могли отменять любые их решения.

ГОРОДСКАЯ РЕФОРМА 1870

Городовое Положение” предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: городское избирательное собрание (для избрания гласных через каждые четыре года), Городская Дума (распорядительный орган) и Городская Управа (исполнительный орган).

Городская Дума формировалась из городского головы (председателя), гласных, а также из председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства

Городские думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел.

Городская Дума самостоятельно назначала денежное содержание должностным лицам городского самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов, утверждала обязательные постановления городского общественного управления, устанавливала правила пользования городским имуществом и т. д.

Председатель Городской Думы возглавлял Городскую Управу, все члены которой избирались Думой.

В 1892 г. в соответствии с “Городовым Положением” от 11 июня 1892 г. была проведена городская контрреформа

Городская Управа (исполнительный орган) состояла из двух членов под председательством головы.

В обязанности Управы входило непосредственное руководство городским хозяйством, сбор и расходование городских налогов и сборов, разработка проектов городских смет и т. д.

Управа было подотчетна в своих делах перед Думой.

27 октября 1917 г. было принято постановление Совета Народных Комиссаров “О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле”, в соответствии с которым все имевшееся на местах продовольствие должно было распределяться исключительно через городские органы самоуправления.

Городское самоуправление находилось в еще большей зависимости от правительственной администрации, чем земства. Городской голова уездного города утверждался губернатором, губернского - министром внутренних дел. Однако и такое самоуправление являлось значительным достижением в условиях самодержавия.

По «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. в 1866 г. была образована Владимирская губернская земская управа.
По реформе 1864 г. земские органы «самоуправления» учреждались для выполнения «земских польз и нужд» - осуществления руководства хозяйственными делами: строительством и управлением местных дорог, школ, больниц, благотворительных учреждений и т. д.

Сам термин “земство” - производный от слова земля, но не в смысле почвы, а в понятии территории, населенной людьми. Так в древности именовались части большого государства: Ростово-Суздальская, Новгородская и другие земли. Они образовались еще до создания государства. Киевская Русь сложилась в результате слияния этих “земель”, каждая из которых имела свои системы самоуправления. Проблема сочетания государства с местным самоуправлением и древняя, и современная. Когда преобладали центробежные силы, как это было в период феодальной раздробленности и во время современного национального распада страны, Россия слабела и разваливалась. Когда же происходила чрезмерная централизация власти, как было при Петре I и в советские годы, Россия крепла, но такая крепость была непрочной, потому что народ, как главный носитель демократии, был угнетен и бесправен. В сочетании центральной власти и местного самоуправления требуется разумное соотношение. Принципиально оно известно - демократический централизм. Но реализовать его на практике сложно.
При Иване IV земствами именовали органы местного (земского) самоуправления. Сначала эта система применялась в городах. Городские земства постепенно трансформировались в городские думы, учрежденные Екатериной II в 1785 г. А вот когда отменили , встал вопрос о том, как лучше организовать управление огромной массой освобожденных людей. Тут и вспомнили демократические традиции земских организаций, и Александр II в 1864 г. провел реформу, по которой были созданы земские учреждения.
Император предписывал: «...призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, местное их на-селение, посредством избираемых от онаго лиц...».

Земства (земские учреждения) - выборные органы местного самоуправления (земские собрания, земские управы) были введены земской реформой 1864 года. Раз в год в губернском городе происходил съезд депутатов от уездных земских собраний всей губернии под председательством губернского предводителя дворянства - это губернское земское собрание. Оно осуществляло общее руководство хозяйственными делами губернии. Для постоянного ведения этих дел оно избирало губернскую земскую управу . Деятельность земской управы контролировалась губернатором и министром внутренних дел, которые утверждали соответственно председателя уездной земской управы и губернской земской управы.
По Положению 1864 года утверждались лишь председатели, а по Положению 1890 года утверждались также и члены: председатель губернской управы - министром внутренних дел, остальные же лица (председатели уездных и члены всех управ) - губернатором. В губернское земское собрание, помимо гласных, входили местные представители ведомств. В губернских собраниях председательствовал губернский предводитель дворянства или иное лицо, установленное на эту должность губернатором.
Земствам было предоставлено право облагать население уездов сборами и повинностями на земские нужды (строительство и обустройство школ, благотворительность, медицинская помощь, устройство дорог и мостов и т. п.). Деятельность земств была подчинена надзору губернаторов и министерства внутренних дел. Главное, за чем неукоснительно следил губернатор, - это строгое выполнение земством своих прямых обязанностей, то есть решение административно-хозяйственных проблем: устройство школ, оборудование больниц, строительство дорог, позднее, с развитием единоличных наделов, - пропаганда агрономических знаний, создание курсов «повышения квалификации» для врачей, учителей, агрономов, статистиков, развитие ремёсел, кустарного производства.
Избиратели делились на три курии: местные землевладельцы, крестьянские общества и горожане - владельцы недвижимости, а также торговых и промышленных предприятий. В крестьянскую курию входили представители крестьянского сословия, другие же деревенские жители (землевладельцы) и горожане объединялись на основании имущественного ценза.
Выборы уездных земских гласных (депутатов) проходили отдельно на трех избирательных съездах курий в каждом уезде. Курия землевладельцев состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза. Для каждой губернии ценз устанавливался индивидуально, исходя из плодородности земли и доходности имений. Для Владимирской губернии он составлял 250 десятин (почти 300 гектаров). От городской курии в земство могли избираться лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости. Как правило, это были представители купеческого сословия. Сельская курия не выставляла имущественных ограничений, но сами выборы были трехступенчатыми. Крестьяне на волостных сходах делегировали выборных на съезд крестьянской курии из расчета не менее одного выборщика на 300 домохозяев, затем на съезде избирались гласные в уездное земство и лишь, потом выбирались гласные представители в губернское земское собрание. Крестьяне имели право выбирать в качестве своих представителей помещиков и священников (причем часто этим правом пользовались).
Съезды представителей каждой из курий избирали установленное количество гласных. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земского собрания. Число представителей одной курии не могло превышать общего числа представителей двух других. На практике это приводило к тому, что на долю помещиков и зажиточных горожан приходилось от 50 до 80 % общего числа земских гласных. Нормы представительства заранее были определены расписанием гласных по каждой губернии. Во Владимирской губернии надлежало избрать в уездные земские собрания 424 гласных, в том числе 207 (49%) от землевладельцев, 169 (40%) от сельских обществ и 48 (11%) от городов. А уже по Положению 1890 г. в уездные гласные следовало избрать всего: – 313 человек. Из них: от 1 курии – 169, от 2 курии – 58, от 3 курии – 86 человек.

7/21 марта 1866 г. – открытие первого
21 мая/2 июня 1866 г. – открытие первого Владимирского губернского земского собрания , созданного в ходе реформ Александра II. Считается, что с того земского собрания "началась история народовластия на Владимирской земле".
В первое Владимирское губернское земское собрание было избрано 70 гласных - 48 дворян и чиновников, 11 купцов и почетных граждан, 1 священник и 5 крестьян. В губернском земском собрании на долю дворян пришлось 67 %, купцов - 27 %, крестьян - 4 %, священнослужителей - 2 % мест.
На собрании присутствовал вновь назначенный . Перед собравшимися он выступил с речью, в которой, в частности сказал: «…на долю мою выпал счастливый жребий при самом прибытии в край, Высочайше вверенный моему управлению, открыть первое Владимирское губернское собрание… Вы оправдаете доверие ваших избирателей и доставите… Монарху нашему сердечное утешение видеть исполнение тех горячих надежд, которые он возлагал на земство…».
Председателем губернского собрания стал губернский предводитель дворянства (26.01.1828-?). На собрании был избран исполнительный орган – губернская земская Управа из 5 человек.
Так в 1866 г. была создана Владимирская губернская земская управа в составе: Председателя кол. сов. Михаила Ильича Огарева, членов: тит. сов. Н. Дм. Микулина, тит. сов. , ст. сов. Ив. Ильича Барсова, кол. асс. Антона Фед. Вокач и кол. асс. Александра Петровича Смирнова. В лице земства в губернии появилась новая сила, с которой губернатору приходилось отныне считаться.
Первым председателем Управы стал коллежский советник М.И. Огарев. Кроме него в состав Управы вошли два титулярных советника Микулин и Шумилов, статский советник Барсов, два коллежских асессора Вокач и Смирнов. Следует отметить, что Председатели уездных Управ утверждались губернатором, а председатели губернской Управы - министром внутренних дел.

В этом доме находился Дом Красной Армии. В ДКА был кинозал, танцевальный зал, библиотека, читальня. Потом до 1988 г. здание занимал Владимирский областной комитет КПСС.
(ЭГ) №1887 (п/я 78) был развёрнут в городе 24 июня 1941 года и занимал несколько зданий: среднюю школу № 1 (ныне - ул. Дворянская, 1), здание пединститута (ул. Никитская, 1), часть здания Дома Красной армии (ул. Никитская, 3), среднюю школу 2 (ул. Никитская, 4а).
Сейчас там располагается «Городская поликлиника № 2».

С 1894 г. Владимирская губернская земская управа функционировала в составе председателя и 4-х членов Управы; с тех пор в течение 18-летнего периода деятельность губернского земства широко развивалась по всем отраслям и вместе с тем возникли и успели широко развернуться новые мероприятия в области земского хозяйства, образован дорожный капитал, переданы в арендное содержание казенные шоссейные дороги губернии, учреждена пенсионная касса, образовались отделы по народному образованию, оценочно-экономическое отделение, агрономический отдел с большим штатом специалистов по отдельным отраслям; расходный бюджет губернского земства увеличился в 3.5 раза с 553897 руб. в 1894 г. до 1913953 руб. в 1912 году.
В состав 1-го отделения входили отделы: распорядительный, агрономический, народного образования, оценки фабрик и заводов, оценочно-экономическое отделение, типография губернского земства и бухгалтерия управы. В состав 2-го отделения входили отделы: благотворительных заведений, санитарных и ветеринарных. В состав 3-го отделения входили отделы: страховой с составом служащих в количестве 67 чел. В состав 4-го отделения входили отделы: шоссейный и дорожный. Председателю управы, кроме общего руководства и надзора за правильным течением дел в управе и подведомственных ей учреждениях, приходилось непосредственно заведовать отделом пенсионной кассы. С 1913-го года широко развила свою деятельность губернская касса мелкого кредита, заведывание которой возложено на губернскую управу.

Который был создан в результате реформы 1864 года в годы правления Александра II. Эти учреждения были образованы в рамках целой серии реформ, которые были проведены во второй половине этого столетия.

Характеристика эпохи

Непосредственным толчком к проведению преобразований во всех сферах российского общества стала отмена крепостной зависимости. Этот важнейший шаг потребовал немедленных изменений в социальном, административном, судебном устройствах, а также нововведений в сферах образования и культуры. Поэтому буквально в одно десятилетие была проведена целая серия мер по реформированию администрации и судебных учреждений. В 1864 году император подписал указ о создании специальных земских учреждений. По этому же образцу была впоследствии проведена и Был введен новый либеральный университетский устав, предоставивший этим учреждениям широкую автономию. Итак, создание местного самоуправления стало важным шагом в преобразовательной деятельности Александра II.

Предыстория

Земские управы не были нововведением: проект таких реформ был подготовлен еще в начале столетия. Александр I поручил Сперанскому подготовить реформу по расширению прав и полномочий местных органов. Разработанный этим государственным деятелем план предусматривал создание трех ступеней власти: и губернской. На каждом из этих уровней предусматривалось создание дум: местные дворяне-землевладельцы с крестьянами составляли волостную думу, которая избирала уездную, последняя, в свою очередь, формировала губернскую, а та - всероссийскую Государственную Думу. Этот проект выборного общероссийского органа власти, пожалуй, был самым важным проектом Сперанского, несмотря на то что к выборам не были допущены Однако в начале столетия этот план не был реализован и с весьма существенными изменениями воплотился в реформе Александра II.

Основные положения

Земские управы были важнейшей частью новой системы самоуправления. Согласно положению, на местах создавались распорядительные губернские и уездные земские собрания, которые, в свою очередь, выбирали исполнительные органы - управы. Население участвовало только в выборе уездных собраний. Избиратели состояли из землевладельцев, городского населения и крестьян. Их участие было ограничено имущественным цензом. Для первой группы - земельной собственностью не менее 200 десятин, недвижимостью не менее 15 тыс. руб. или определенным годовым доходом.

Городские избиратели должны были владеть торговыми или промышленными предприятиями или годовым доходом не менее 6 тыс. руб. Крестьянские выборы были двухступенчатыми: сельское общество и волость. Таким образом, предпочтение отдавалось крупным землевладельцам и буржуазии, в то время как права основной части населения были ограничены.

Структура

Земские управы избирались губернскими и уездными Предводители дворян возглавляли эти собрания. Таким образом, это сословие заняло основные позиции в этих органах местного управления. Но эти органы не имели политической власти, их функции ограничивались решением местных нужд и благоустройством. Более того, их деятельность контролировалась центральной и местной властями. Так, председатель земской управы в губернии утверждался министром внутренних дел. Бывало немало таких случаев, когда деятельность этого местного самоуправления даже ограничивалась. Кроме того, они не имели собственных карательных и охранительных органов и в случае необходимости были вынуждены обращаться к полиции и администрации, тем самым признавая свою от них зависимость. Тем не менее, реформа способствовало активизации общественной деятельности интеллигенции на местах.

Функции

Факт того, кем утверждались председатели земских управ, доказывает, насколько власти были заинтересованы в установлении контроля над этими органами. Главу уездной управы ставили с одобрения губернатора, который следил за деятельностью местного самоуправления. В задачу новых органов входила организация общественного благоустройства: в их ведении находились пути сообщения, больницы, народное просвещение, улучшение агротехники и помощь в развитии сельского хозяйства. Они формировали собственный бюджет, основу которого составляли налоги на недвижимость, причем основная часть падала на крестьянство. Тем не менее многие представители интеллигенции восприняли реформу с энтузиазмом: многие талантливые врачи, учителя, фельдшеры, инженеры отправились работать в деревню и способствовали ее экономическому, социальному и культурному развитию.

Значение

В этой новой системе земские управы являлись основной исполнительной ячейкой, поскольку она непосредственно занималась местными нуждами. Она избиралась на три года и состояла из председателя и около трех членов. Но, несмотря на явное положительное значение реформы, она имела существенный недостаток по сравнению с планом Сперанского, который предусматривал создание целой выборной системы, от самой мелкой общественной единицы, волостной думы до общероссийского органа, Государственной Думы, в избрании которой участвовали почти все слои населения. Согласно реформе 1864 года, губернские и уездные земские управы наряду с собраниями, по сути, были единственными выборными органами без фундамента, волостного уровня и всероссийской Думы.